eng
Выпуск #4/2009
О.Шарпинский.
Мировой опыт госзакупок и роль дистрибьюторов при обеспечении качества поставок. Часть I
Мировой опыт госзакупок и роль дистрибьюторов при обеспечении качества поставок. Часть I
Просмотры: 9072
Проблема закупок радиоэлектронной продукции в интересах создания изделий военной и специальной техники – одна из наиболее животрепещущих проблем, волнующая не только предприятия радиоэлектронного комплекса РФ и заказывающие управления МО. Она непосредственно влияет на обеспечение национальной безопасности государства, следовательно – затрагивает интересы всех его граждан. Однако проблема эта характерна далеко не только для России.
Практически все ведущие страны в той или иной мере сталкивались с трудностями в регулировании этой деятельности, совершали ошибки и достигали значимых результатов. Мировой опыт в организации закупок для государственных и критически важных задач чрезвычайно актуален и обязательно должен использоваться при формировании российской политики в данной области. Учитывая важность проблемы, был подготовлен отчет "Экономический и правовой анализ системы государственных закупок электронных компонентов. Опыт ведущих стран мира и России". В рамках этого исследования была проанализирована система организации госзакупок в ряде ведущих стран мира. При этом пристальному рассмотрению подверглась система дистрибуции как один из основных элементов построения эффективной экономической системы передового государства. Дистрибьюторы – это один из краеугольных камней и в системе государственных закупок. Но одновременно это и наиболее "тонкий" и сложный механизм, требующий самого пристального и вдумчивого подхода. В статье представлена сокращенная верстия отчета, содержащая основные выводы.
Госзакупки в США
За рубежом наибольший опыт госзакупок накоплен в США. Там первый закон по регулированию федеральной системы государственных закупок был принят в 1792 году. Он предоставлял полномочия в области закупок на государственные нужды министерствам финансов и обороны. Сегодня система закупок на национальные нужды в США в целом не централизована. Законодательную основу системы государственных закупок в США составляют "Правила закупок для федеральных нужд" [1] и "Правила закупок для нужд обороны–дополнение [2]
Управление системой госзакупок США опирается на три основных принципа, проистекающих из американского подхода к функциям и задачам государства:
* достижение справедливости, то есть обеспечение условий для равноправного участия подрядчиков в конкуренции за государственные заказы;
* соблюдение честности и борьба с коррупцией при государственных закупках;
* экономия и эффективность, то есть обеспечение закупок товаров и услуг требуемого качества по максимально низким ценам с минимальными затратами на проведение закупок.
Закупки для нужд федеральных органов власти проводит Администрация общих служб (GSA). На основе заявок министерств и ведомств GSA организует крупно-оптовые закупки, используя конкурсные процедуры, в первую очередь тендеры. Товары хранятся на складах GSA и перепродаются заказчикам по оптовой цене с удержанием небольшого процента, обеспечивающего деятельности GSA. Закупки на нужды национальной обороны осуществляет МО США. Специализированные закупки проводятся также некоторыми другими ведомствами, такими как Управление энергетических исследований и разработок (Energy Research and Development Agency), НАСА и т.п. Мониторинг федеральных закупок возложен на Бюро федеральных закупок, а межминистерскую закупочную политику координирует межведомственный Совет по регулированию федеральных закупок.
Система госзакупок США включает около 100 федеральных ведомств, представляющих государственный, хозяйственный и научно-технический комплексы. Они ежегодно размещают заказы на товары и услуги непосредственно через центральный федеральный орган управления, собственные ведомственные центры и 12 региональных центров федерального правительства, которые находятся в крупнейших городах страны.
В США законодательно определены полномочия и функции органов, ответственных за информационное обеспечение госзакупок – сбор, обработку и распространение данных по закупкам, формирование и управление информационной базой данных закупок для федеральных нужд и Федерального регистра контрактов. Центр данных по федеральным закупкам регулярно издает руководство по представлению этих данных, где содержится полный перечень отчитывающихся (а также не отчитывающихся) ведомств, необходимые инструкции для узлов сбора данных в каждом ведомстве и разъяснения, какие данные требуются и как часто их надо представлять.
В 1994 году законодательство США было подвергнуто серьезной ревизии как недостаточно отражающее возросшую роль закупок продукции для государственных нужд. Результатом проверки стало появление закона о совершенствовании федеральных приобретений, который повлек за собой модернизацию информационной политики и вопросов формирования и использования информационных ресурсов в системе. Анализу подверглась также организация процедур госзакупок (к 1994 году насчитывалось 889 общих контролирующих законов и правил). Теперь федеральным уполномоченным по госзакупкам предоставлялась большая самостоятельность при выборе форм и методов проведения закупок для нужд государства.
Закон существенно упростил контрактную процедуру для малых закупок и поддержал электронную коммерцию (электронные технологии для деловых действий, включая электронную почту, Интернет, электронные доски объявлений, платежные карты, перевод денежных средств, виртуальный обмен данными и т.д.). Новый закон упразднял бумажный документооборот и ведение записей относительно подрядных закупок на суммы менее 100 тыс. долл., что позволило применить упрощенную процедуру закупок по отношению к 45 тыс. сделок на сумму 3 млрд. долл. ежегодно.
Сегодня каждое федеральное ведомство США обязано формировать и поддерживать компьютерную базу данных, содержащую несекретные сведения по всем контрактам единичной стоимостью свыше 25 тыс. долл. за пять последних финансовых лет. Все ведомства должны направлять указанную информацию в Центральную информационную систему федеральных закупок. Для предоставления сведений по контрактам федеральные ведомства используют стандартные формы документов и унифицированные форматы данных. В дополнение к представленному перечню, ведомства должны в электронном виде хранить данные, идентифицирующие субконтракты по контрактам на общую сумму от 5 млн. долл.
Информационная система федеральных закупок обеспечивает учет сведений по 400–500 тыс. контрактов единичной стоимостью более 25 тыс. долл. и 17 млн. контрактов малой единичной стоимости, ежегодно заключаемых федеральными ведомствами на общую сумму порядка 200 млрд. долл. Центральная информационная система федеральных закупок является источником консолидированной информации о госзакупках.
Данные, содержащиеся в Центральной информационной системе федеральных закупок, используются в качестве основы для формирования периодических и специальных отчетов Президенту, Конгрессу и бюджетному управлению США, а также предоставляются федеральным ведомствам, деловым кругам и общественности. Центральная информационная система ежегодно подготавливает и издает отчет. За дополнительную плату составляются отчеты по индивидуальным запросам любых потребителей. При необходимости специалист Центральной информационной системы поможет клиенту в разработке требуемой структуры отчета. Срок подготовки документа – пять-семь рабочих дней. Стоимость специального поиска в основном банке данных по одному году составляет приблизительно 400 долл., сведения по каждому дополнительному году – еще 100 долл.
Электронные торги в США
Цель внедрения электронных торгов при федеральных закупках – не только автоматизация как таковая, но и снижение затрат на выполнение закупочных процедур, а также резкое сокращение сроков проведения этих операций. Масштабы электронных торгов при федеральных закупках в США пока относительно невелики по сравнению с их применением при сделках между коммерческими фирмами. Электронные торги в основном используются для закупок по упрощенным процедурам по контрактам стоимостью до 100 тыс. долл. Это обусловлено излишне жесткой регламентацией процедур федеральных закупок, которая адекватна документообороту на бумажных носителях, но создает определенные сложности при электронных торгах.
Информационные ресурсы обеспечивают реализацию принципов публичности, равноправия и открытого доступа к информации по заключенным контрактам. В соответствии с требованиями законодательства эти сведения публикуются на едином открытом правительственном портале. Электронная версия Федерального регистра контрактов также размещена в Интернете.
Основное достоинство американской информационной системы федеральных закупок заключается в том, что она обеспечивает высокую оперативность и точность предоставления данных о положении в области контрактов на закупки для государственных нужд всем заинтересованным лицам и структурам. Система позволяет получить сведения по федеральным закупкам по различным критериям: по годам, ведомствам, контракторам и т.п.
Европейская система госзакупок
Опыт США был использован и при создании единой системы закупок Европейского союза и отражении ее в надгосударственном законодательстве ЕС. Ее основными целями являются:
* оптимизация закупок для государственных нужд при минимизации расходов;
* обеспечение равных условий конкуренции при заключении контракта, в том числе обеспечение равноправной конкуренции на национальных рынках и в целом на рынке ЕС;
* соблюдение требования публичности;
* содействие честному и открытому бизнесу;
* помощь малым и средним предприятиям в получении правительственных заказов.
В европейской закупочной практике существует уже устоявшаяся система базовых принципов:
* прозрачность: открытость и доступность информации о закупках;
* подотчетность и соблюдение процедур: четкое следование закупочным процедурам при государственном и общественном контроле;
* открытая и эффективная конкуренция: недопущение дискриминации;
* справедливость: равные возможности для всех участников закупок.
Эти принципы легли в основу законодательства во многих странах и закреплены рядом международных документов, в частности многосторонним соглашением о государственных закупках в рамках Всемирной торговой организации. Однако создание наднационального законодательства по этим вопросам сложнее, чем в США, из-за различий в законодательствах стран ЕС.
Основные информационные ресурсы, обеспечивающие процесс закупок и содержащие сведения о заключенных контрактах стран-членов ЕС, включают все сведения, которые касаются предложений о закупках. Они обязательно должны публиковаться в "Официальном журнале ЕС". Бумажная версия этого издания была упразднена в 1998 году, теперь официальной является электронная база данных "Ежедневный электронный тендер" (Tender Electronics Daily, TED). База данных TED доступна по адресу http://ted.europa.eu. Она ежедневно пополняется 500–750 новыми объявлениями и также содержит некоторые сведения о заключенных контрактах. Более полные данные о контрактах и поставщиках представлены в национальных информационных системах стран, входящих в ЕС; кроме того, существует более 200 информационных центров, оказывающих справочные и консультационные услуги участникам госзакупок.
Европейские модели госзакупок
В странах ЕС доминируют две модели организации закупочной деятельности: распределенная (децентрализованная) и централизованная. При распределенной модели каждое подразделение компании (департаменты, министерства и т.д.) проводит необходимые закупки самостоятельно. Централизованная модель предусматривает создание своеобразного закупочного центра, куда стекаются заявки на закупки от подразделений. В предельном случае централизации формируется специальное ведомство, отвечающее за все госзакупки. Плюсы и минусы обеих схем очевидны: распределенная модель весьма гибка, однако более затратна. Централизованная модель, обеспечивая низкие цены за счет крупнооптовых закупок, менее мобильна и не всегда учитывает нюансы в заявках на приобретение необходимых товаров и услуг.
В ЕС наиболее эффективным оказывается комбинирование моделей, когда, например, общее руководство закупочной деятельностью (разработка нормативно-правовой базы, планирование, контроль и координация) осуществляет министерство финансов или экономики, в частности путем формирования бюджета, а конкретные закупки проводятся специализированными закупочными структурами (отделами). Именно такую структуру имеет система государственных закупок в Великобритании, где помимо главного координирующего ведомства – Казначейства – действуют специализированные отраслевые закупочные службы, такие как Служба закупок для системы национального здравоохранения (National Health Service Supplies).
В ЕС, как и в подавляющем большинстве развитых стран, в основе государственных закупок лежат тендеры. Правила закупок, главным методом которых являются конкурсные процедуры, ООН и ВТО рекомендуют для всех своих членов. Комиссия ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) даже предложила типовой закон о закупках товаров (работ) и услуг, являющийся образцом и возможным базисом для законодательства по госзакупкам. Требования по закупкам к странам-членам ВТО зафиксированы в многостороннем соглашении о государственных закупках в рамках ВТО. Закупочная деятельность стран ЕС регламентируется соответствующими директивами Евросоюза.
В европейских странах предметы госзакупок принято подразделять на товары, работы и услуги. Законодательное регулирование различных категорий закупок обычно различается, причем в первую очередь это касается используемых тендерных процедур и способов определения победителей.
Помимо открытых и закрытых одно- и двухэтапных конкурсов, методов запроса котировок и закупки у единственного источника, хорошо знакомых по отечественной практике госзакупок, в некоторых странах используют также методы запроса предложений и конкурентных переговоров. Запросы предложений направляются не менее чем трем поставщикам. Заказчик (закупающая организация) устанавливает критерии для оценки предложений, их относительное значение и порядок применения при оценке. Данные критерии касаются управленческой и технической компетентности поставщика, эффективности представленного им предложения с точки зрения решения поставленной задачи, а также его цены, включая расходы на эксплуатацию, обслуживание и ремонт. В данной ситуации допустимо проведение переговоров, запрос или разрешение заказчиком пересмотра предложений. Переговоры носят конфиденциальный характер, и возможность участвовать в них предоставляется всем претендентам, которые внесли предложения и их не отклонили. Затем заказчик предлагает поставщикам представить к определенной дате свои окончательные варианты, из которых и выбирается наилучший.
В некоторых странах ЕС местным поставщикам и подрядчикам при госзакупках предоставляются различного рода преференции, обычно на уровне 5–10% от цены при конкурсных процедурах. Однако встречаются и исключения: например, в Венгрии уровень преференций в течение определенного периода составлял 20%. В некоторых странах часть государственного заказа резервируется для определенных категорий поставщиков, в частности – для малого бизнеса. Иногда с этой же целью крупные лоты умышленно делят на более мелкие.
Помимо специальных ограничений доступа иностранных поставщиков к госзаказам, все чаще используются менее явные способы, такие как таможенные пошлины и нетарифные ограничения (стандарты, сертификаты, лицензии и т.п.). Сейчас эта практика, во многом благодаря ВТО и другим международным организациям, постепенно сокращается, но полностью отойдут от нее еще не скоро.
Опыт Германии
Германии, которая обязана соблюдать все законодательные положения ЕС, удалось сравнительно легко адаптировать свое законодательство в сфере размещения государственных заказов к требованиям Евросоюза, поскольку они позволяют рационально расходовать государственные средства. Европейское законодательство в сфере государственных закупок нашло отражение в разделе закона ФРГ о недопустимости ограничения конкуренции (антимонопольное законодательство) – это соответствует положениям проекта европейской Конституции, где удовлетворение государственных нужд рассматривается в контексте принципов рыночной экономики.
Система контроля процедуры госзакупок, действующая в Германии, отвечает требованиям ЕС, но имеет определенную специфику. В сферу ее действия попадают все организации, приравненные к государственным заказчикам в соответствии с дефиницией Евросоюза. Таким образом, госзаказчиком считается и целый ряд частных структур. Система контроля включает в себя две инстанции: апелляционную (в форме независимого учреждения) и судебную.
Возможность оспаривать решение о размещении госзаказа в суде стала в Германии успешным нововведением. Постановления, выносимые обеими инстанциями, публикуются и служат дальнейшему развитию права в сфере госзакупок. Поскольку законом для этих инстанций установлен ускоренный порядок рассмотрения жалоб на действия заказчика, обжалование не приводит к задержке инвестирования средств.
Процесс закупок для удовлетворения государственных нужд в стране децентрализован. Федеральные, региональные и местные органы власти, а также частные структуры, работающие в секторах жизнеобеспечения, размещают заявки, руководствуясь положениями существующего законодательства и под собственную ответственность. Здесь до сих пор действует раздельная система правил размещения государственных заказов: выше и ниже пороговых величин (в денежном измерении), предусмотренных в соответствующих директивах ЕС. В частности, используется разный порядок контроля и обжалования действий заказчика.
Работа по совершенствованию процесса государственных закупок ведется под руководством федерального министерства экономики, которому удалось организовать постоянный и плодотворный обмен мнениями между участниками процесса и добиться общего подхода и понимания положений нормативных актов; на регулярной основе подготавливаются предложения и поправки.
Кроме того, в Германии давно и успешно действует общественная организация экспертов и ученых "Форум госзаказа", в рамках которой происходит обмен мнениями, формируется отношение к новым явлениям в сфере госзакупок внутри страны и за рубежом. Точка зрения специалистов и ученых, сформулированная в рабочих органах форума, регулярно доводится до сведения правительства. Форум ежегодно присуждает премию за лучшую научную работу в сфере государственных закупок (Public Procurement Award).
В Германии нередки случаи, когда заказчики путем "творческого" толкования отдельных положений законодательства о госзакупках пытаются уйти из его сферы действия, а значит, и от дополнительных обязательств. Некоторые потенциальные подрядчики не брезгуют использовать приемы недобросовестной конкуренции вплоть до попыток подкупа представителей заказчика. Поэтому в государственных учреждениях практикуется назначение независимых лиц (в связи с невозможностью их уволить), ответственных за размещение государственных заказов. Работа этих чиновников контролируется вышестоящими органами надзора и Счетной палатой. Один из важнейших вопросов – сможет ли внедрение так называемых систем обеспечения качества у госзаказчика и подрядчиков помочь в борьбе с коррупцией или придется переходить к составлению "черных списков".
Электронные госзакупки
Практически все развитые страны уже сделали определенные шаги в направлении перехода к электронным госзакупкам. В то же время, говоря об электронной поддержке последующих стадий проведения конкурса, нельзя не отметить, что достигнутые здесь результаты пока имеют весьма широкий разброс. Так, в Мексике в 2005 году около 50% госзакупок полностью реализовано по электронным каналам, в Германии — менее 5%. Дальше других в области электронных конкурсных торгов для государственных нужд ушли Австралия (www.apcc.gov.au), Канада (contractscanada.gc.ca), Мексика, Дания и США.
В каждой из стран-лидеров был открыт национальный сервер госторгов, что позволило консолидировать всю относящуюся к госзакупкам информацию: от регламентирующих нормативно-правовых актов и обзоров рынка до конкретных извещений о конкурсах и сведений о госзакупщиках и поставщиках. В то же время, несмотря на общие черты, ни одна из стран-лидеров не пошла по пути заимствования. Были созданы самостоятельные национальные системы электронных госзакупок, во многом отличающиеся и в плане алгоритмов, и в плане общего дизайна. Причина здесь прежде всего в специфике национальных законодательств в области госзакупок, а также в нежелании делать весьма существенный компонент национальной экономики зависимым от внешних факторов [1].
Система контрактных отношений и договоров МО США
Главное направление совершенствования контрактной деятельности МО США – максимальное расширение конкуренции между фирмами в получении и выполнении контрактов. Конгресс США при принятии Закона о конкурсном контрактировании 1983 года требовал ежегодного повышения объема конкурсных контрактов на 5% с тем, чтобы их уровень достиг в перспективе 70%. Данное требование было практически выполнено к концу 20 века.
Закон о конкурсном контрактировании 1983 года делит все контракты на конкурсные и бесконкурсные (т.е. путем переговоров с единственным подрядчиком). Выделяют три метода конкурсного (конкурентного) выбора подрядчика, в основе которых лежат критерии цены, суммарных затрат и комплекс других факторов.
Первый вид конкурса – так называемые "открытые торги", когда при выборе подрядчика на поставки вполне определенного изделия (с точно установленными характеристиками) предпочтение отдается тому претенденту, который предложит минимальную цену. Второй вид конкурса проводится, когда предстоит выбор среди однородных изделий, но с разными характеристиками и различной стоимости. В этом случае учитывается как цена изделия, так и затраты при его использовании. Предпочтение получает подрядчик, чье изделие обеспечивает заказчику минимальные суммарные затраты. Многофакторные конкурсы применяются, когда заказчик еще точно не может определить технические характеристики изделия (или объем и рамки работ), например, если предстоит использовать новую технику, принять рискованные решения и т.п.
Выдача бесконкурсного контракта (путем переговоров с единственным подрядчиком) разрешается законом 1983 года лишь в следующих случаях: чрезвычайная срочность; особая секретность; техническая сложность, принципиальное наличие лишь одного подрядчика, способного выполнить данный заказ; создание или поддержание уникального производства; развитие работ по ранее заключенному контракту.
Дублирующие (конкурентные) контракты не получили широкого распространения, так как они не всегда обеспечивают желаемый экономический эффект. В начале 1980-х годов дублирующее производство велось не более чем в 30 случаях с суммарным объемом около 2 млрд. долл. (около 5% объема закупок ВиВТ). К началу 21 века подобная практика перестала применяться.
Роль аттестованных дистрибьюторов при обеспечении качества поставок
В современных условиях возрастает значение надежных, аттестованных дистрибьюторов как гарантов поставок качественной продукции и по линии госзакупок, и по линии снабжения оборонных ведомств. Лучший пример – опыт США последних лет. В этой стране дистрибьюторы являются неотъемлемым элементом экономической системы, ряд предприятий просто не поставляют продукцию иначе как через свою дистрибьюторскую сеть, другие работают с непосредственными потребителями в основном только при крупных и регулярных поставках (см. таблицу).
Примерно с 1984 года проводились различные программы повышения конкурентоспособности США на мировом рынке за счет передачи в гражданский сектор перспективных для освоения здесь военных технологий или коммерциализации полученных в рамках финансируемых государством. Уже тогда в некритических изделиях вооружений и военной техники (В и ВТ) начали применяться ИС гражданского назначения. Но "святым" оставался принцип работы оборонных ведомств либо непосредственно с производителями, либо с их аттестованными дистрибьюторами.
В середине 1990-х годов, после распада СССР, администрация Б.Клинтона выступила с инициативой закупать все типы компонентов, имеющихся в свободной продаже. Администрация Дж.Буша-младшего продолжила эту практику. В результате Пентагон начал вести дела с быстро возникшими и размножившимися малыми брокерами компонентов, предлагавших дешевую продукцию, включая микросхемы. Таким способом федеральные власти подталкивали вооруженные силы к поощрению поставщиков, квалифицировавшихся как "неимущие".
Кроме того, МО США законодательно обязали осуществлять не менее 22% закупок у малых подрядчиков, включая фирмы, руководимые женщинами, ветеранами вооруженных сил и представителями этнических меньшинств. Эти "позитивные действия", направленные на поддержку "малоимущего" бизнеса, представляют все возрастающую угрозу ВС США. В 1994 году Конгресс перестал требовать от правительственных подрядчиков гарантий того, что они являются либо оригинальными изготовителями, либо авторизованными дистрибьюторами. Брокеру достаточно зарегистрироваться и получить код подрядчика, при этом контроль за ним практически отсутствует. Последствия не заставили себя ждать.
Сегодня американские ВС сталкиваются с угрозой потенциального фатального отказа оборудования и иностранного шпионажа из-за контрафактных электронных компонентов. Поддельные ИС, компоненты, выпаянные из старых блоков и перемаркированные, чуть ли не с сельских базаров КНР идут потоком к сомнительным брокерам в США, а от них попадают в сложные изделия В и ВТ. Хоть официальные представители Пентагона и стремятся преуменьшить опасность, но правительственные документы, а также интервью с инсайдерами говорят о серьезности положения. Например, в ноябре 2005 года в ходе выполнения конфиденциальной программы Пентагона в продукции корпорации BAE Systems – одной из крупнейших компаний военно-промышленного и аэрокосмического комплекса США – начались эксплуатационные отказы [2]. Они были вызваны применением фальсифицированных ИС. Компания не распространяла официальной информации, однако по данным, выявившимся в рамках программмы обмена информацией между государственными учреждениями и промышленностью (Government-Industry Data Exchange Program – GIDEP), выяснилось, что по меньшей мере две партии ИС компании Maxim никогда таковой не отгружались.
Еще один случай произошел в январе 2008 года, когда на базе ВВС "Робинс" (близ Уорнер-Робинз, шт. Джорджия) при ремонтных работах в бортовом компьютере одного из истребителей F-15 была обнаружена фальсифицированная ИС под маркой фирмы Xicor (филиал корпорации Intersil). Управление специальных расследований ВВС (Air Force Office of Special Investigations) подтвердило, что управление поставками 409 эскадрильи обнаружило четыре таких ИС.
Помимо контрафактных электронных компонентов, проблему создают и закупки оборудования. За последние четыре года сухопутные войска, ВВС, ВМФ и корпус морской пехоты США приобрели сотни контрафактных маршрутизаторов под маркой Cisco Systems, сделанных в Китае. Эти подделки не просто могут приводить к сбоям в работе коммуникационных сетей, но и использоваться для задач шпионажа. Министерство юстиции США по данному факту возбудило уголовное преследование руководителей одной из техасских дистрибьюторских фирм. В 2007 году аналогичные обвинения были предъявлены еще одной дистрибьюторской фирме из штата Вашингтон, также поставившей военным десятки фальсифицированных маршрутизаторов. Всего было обнаружено более 400 фальсифицированных маршрутизаторов. Управление директора национального разведывательного совета заявило: "контрафактные продукты причастны к аварийным отказам критически важных сетей, они могут также служить "черным ходом", позволяющим (хакерам, ворам и шпионам) обойти средства безопасности сети и получить доступ к уязвимым данным. В представленном недавно 50-страничном докладе ФБР также подтверждается, что упомянутые маршрутизаторы могут позволить китайским шпионам "… получить доступ к защищенным системам".
Разумеется, достаточно трудно определить вклад фальсифицированных компонентов в аварии гражданских самолетов и ракет. По данным руководства программы по изучению старения летательных аппаратов (Aging Aircraft Program) Командования авиационных систем ВМС (Naval Air Systems Command), по состоянию на середину 2008 года до 15% всех запасных частей и ИС для замены, закупаемых Пентагоном, являются контрафактными. В результате регулярные эксплуатационные отказы происходят регулярно и почти в каждой системе вооружений. Отметим, что Пентагон ежегодно тратит около 3,5 млрд. долл. на ИС, многие из которых предназначены для самолетов или кораблей, эксплуатирующихся 10 или 20 лет.
Большая часть контрафакта производится во внутренних районах КНР. Журнал BusinessWeek отследил путь контрафактных компонентов, использовавшихся в аппаратуре BAE Systems Electronics & Integrated Solutions (подразделение BAE Systems с оборотом в 15 млрд. долл.) до торговцев в Шеньжене (в данном случае – до компании Guiyu Electronics). Торговцы обычно приобретают товар на складах переработанных ИС (например, извлеченные из плат старых ПК). Один из таких складов – Jinlong Electronics Trade Center.
В рекламе Jinlong Electronics значится, что компания продает "военную" электронику. Но работники этой фирмы стирают гражданскую маркировку и заменяют ее на военную. Это подтверждает даже владелец комании. Фактически это 100%-ный фальсификат, так как ИС берутся из компьютерных плат 1980-х и 1990-х годов, в то время как потребители предъявляют спрос на изделия, выпущенные после 2000 года.
В конфиденциальном докладе BAE Systems Electronics & Integrated Solutions администрации GIDEP сообщила, что за последние три года у нее было 45 инцидентов, связанных с контрафактом. Руководители промышленных фирм отмечают, что такие показатели могут отражать или откровенность BAE, или ее политику агрессивных закупок дешевых китайских ИС. Министерство юстиции осуществляет расследование практики закупок электронных компонентов этой компанией. В отчете утверждается, что фирма предпринимала попытки выявить происхождение компонентов, получаемых через цепочку поставок, но делала это недостаточно тщательно и не проверяла сертификаты происхождения, предоставлявшиеся дистрибьюторами. Также утверждается, что только "малый процент" этих комплектующих оказался контрафактом. Сейчас корпорация ограничила свои закупки подлинными изготовителями ИС и проверенными дистрибьюторами, "за исключением очень ограниченных случаев, таких как необходимость в редких компонентах".
Пример BAE не уникален. Другие подрядчики Пентагона также сообщили администрации GIDEP о контрафактных ИС. В их числе оказались корпорации Boeing Satellite Systems, Raytheon Missile Systems, Northrop Grumman Navigation Systems и Lockheed Martin Missiles & Fire Control.
Откуда взялись эти напасти? Известные изготовители и хорошо зарекомендовавшие себя дистрибьюторы, некоторые из которых приобрели право на изготовление устаревших ИС, работают, исходя из нормы прибыли в 10–30%. Более мелкие брокеры довольствуются намного меньшими прибылями. Их число быстро выросло после решения Конгресса США в 1994 году. Сегодня в Штатах действуют сотни брокеров "кухонного стола" – некоторые располагают свой офис в подвале, некоторые – во второй спальне. Анализа базы данных контрактных подрядчиков, проведенный BusinessWeek, показал, что как минимум 24 активных брокера в качестве рабочего места указали постоянное место жительства. Некоторые из них выиграли контракты на поставку ИС для "критических применений", которые Пентагон определяет как "существенно важные для рабочих характеристик систем вооружений… или для технического персонала". Во многих случаях эти предприниматели на web-сайтах типа brokerforum.net и netcomponents.com устанавливают контакты с торговцами в Шеньжене и Гуи (Guiyu). Товары из этих источников брокеры продают или напрямую на склады Пентагона, или через поставщиков военным подрядчикам, таким как BAE Systems.
Характерный пример: 40-летняя женщина зарегистрировала на домашний адрес фирму IT Enterprise, в которой кроме нее работает ее мать. У нее нет даже законченного среднего образования, она ничего не знает ни о электронике, ни о системах вооружений и компонентах для них. Тем не менее, начиная с 2004 года эта фирма выиграла контрактов на 2,7 млн. долл. Все поставляемые Пентагону компоненты она находила в Google и закупала по низким ценам на различных web-сайтах. После того, как проведенное в сентябре 2008 года расследование выявило, что именно IT Enterprise поставила контрафактные транзисторы для истребителей Harrier Корпуса морской пехоты, эта компания была лишена права торговать компонентами. Заметим, только на три года.
Подобные сомнительные брокеры продолжают вести бизнес – МО США обязано им 22 процентами. По мнению руководства управления обеспечения качества НАСА "…очевидно, что отчет GIDEP – это только верхушка айсберга". [3].
Все вышеизложенное говорит о все возрастающей важности роли "добропорядочных" дистрибьюторов и обеспечении ими определенных правил работы в условиях современного рынка государственных и военных закупок. Ведь значительная часть производителей электронных компонентов не занимается реализацией своей продукции. Например, компания Intel в принципе не выпускает продукцию класса military или space. Это отнюдь не означает, что ее изделия не соответствуют требованиям, предъявляемым к данным классам ИС. Но Intel официально направляет всех потребителей, которым нужны сертификаты соответствия специальным требованиям, к своим авторизованным дистрибьюторам – компаниям Arrow, Avnet Electronics, Bell Microproducts, Digi-Key и Rochester Electronics. И уже дистрибьюторы при необходимости организуют и проводят необходимые сертификационные испытания.
С другой стороны, изготовителям комплектного оборудования (OEM), контрактным изготовителям электроники (CEM), поставщикам услуг по производству электроники (EMS), изготовителям оригинального оборудования (ODM) удобнее работать с дистрибьюторами, так как они способны в одном месте предоставить потенциальному заказчику широкий выбор возможностей, гарантировать качество поставляемой продукции (так как они работают с проверенными поставщиками) и оказать дополнительные услуги. Изготовителям ИС также выгодно наличие дистрибьюторов, позволяющих им экономить на развитии собственной сбытовой сети и, в определенной мере, делить риски вывода на рынок новой продукции.
Важность роли дистрибьюторов подтверждают экономические показатели их деятельности, которые мы рассмотрим в следующей части нашего исследования. Здесь же отметим, что обеспечение качества поставляемых электронных компонентов, воздвижение непроходимых барьеров для контрафакта, выявление аппаратно-программных закладок в ИС неразрывно связанно с проблемами национальной безопасности. Опыт США в вовлечении в столь профессиональную сферу, как поставки электроники для критически важных задач, "малоимущих" слоев наглядно показал, что последствия непродуманной политики в этой области неизбежно влекут угрозы для безопасности страны. С другой стороны, без развитой системы дистрибуции не может существовать ни одна экономическая система мира (см. рис.). Но этому вопросу посвящена следующая часть нашей работы.
Если преломлять ситуацию на российскую реальность, надо отметить, что нашей стране необходима продуманная и управляемая система дистрибуции электронных компонентов, обеспечивающая комплектование работ в рамках государственных заказов. Анализ мирового опыта однозначно показывает, что дистрибьютерская система поставок электронных компонентов, как импортных, так и отечественных, – необходимое и безальтернативное условие эффективной работы промышленности. Но такая система должна опираться на продуманную нормативно-законодательную базу. Соответсвенно, закупка электронных компонентов должна вестись через надежных, аттестованных отечественных дистрибьюторов, имеющих многолетний опыт работы и находящихся в постоянном взаимодействии с МО РФ. Собственно, так и строится дистрибуция электронных компонентов военного и специального назначения во всем мире. Но об этом читайте в следующем номере.
Продолжение следует.
Литература
1. Кузнецов К. Настольная книга поставщика и закупщика. – Альпина Паблишер, 2003.
2. Brian Grow, Chi-Chu Tschang, Cliff Edwards and Brian Burnsed. Dangerous Fakes. – Business Week, October 2, 2008.
3. US Military Faces New Threat: Counterfeit Parts. – theTrumpet.com, October 14, 2008.
--
[1] Federal Acquisition Regulations (FAR) – "Правила закупок для федеральных нужд" – свод законодательных и подзаконных актов, регулирующий механизм осуществления госзакупок в США, принят в 1984 г.
[2] Defense Federal Acquisition Regulations-Supplement, DFARS.
General Services Administration (GSA) – Администрация общих служб, независимое федеральное ведомство, созданное в 1949 г. и осуществляющее административно-хозяйственное руководство всей системой материального обеспечения органов исполнительной власти в центре и на местах
Office of Federal Procurement Policy – Бюро федеральных закупок, подразделение Административно-бюджетного управления (в составе Исполнительного управления при президенте). В его задачи входит повышение эффективности закупок, производимых федеральными ведомствами и получателями федеральных субсидий, разработка правил и процедуры таких закупок. Отвечает за все виды закупок, кроме сделок по недвижимости. Создано в 1972 г.
Federal Acquisition Regulatory Council – Межведомственный Совет по регулированию федеральных закупок, на который и возложена разработка согласованной государственной политики в данной области, создан в 1988 г.
Госзакупки в США
За рубежом наибольший опыт госзакупок накоплен в США. Там первый закон по регулированию федеральной системы государственных закупок был принят в 1792 году. Он предоставлял полномочия в области закупок на государственные нужды министерствам финансов и обороны. Сегодня система закупок на национальные нужды в США в целом не централизована. Законодательную основу системы государственных закупок в США составляют "Правила закупок для федеральных нужд" [1] и "Правила закупок для нужд обороны–дополнение [2]
Управление системой госзакупок США опирается на три основных принципа, проистекающих из американского подхода к функциям и задачам государства:
* достижение справедливости, то есть обеспечение условий для равноправного участия подрядчиков в конкуренции за государственные заказы;
* соблюдение честности и борьба с коррупцией при государственных закупках;
* экономия и эффективность, то есть обеспечение закупок товаров и услуг требуемого качества по максимально низким ценам с минимальными затратами на проведение закупок.
Закупки для нужд федеральных органов власти проводит Администрация общих служб (GSA). На основе заявок министерств и ведомств GSA организует крупно-оптовые закупки, используя конкурсные процедуры, в первую очередь тендеры. Товары хранятся на складах GSA и перепродаются заказчикам по оптовой цене с удержанием небольшого процента, обеспечивающего деятельности GSA. Закупки на нужды национальной обороны осуществляет МО США. Специализированные закупки проводятся также некоторыми другими ведомствами, такими как Управление энергетических исследований и разработок (Energy Research and Development Agency), НАСА и т.п. Мониторинг федеральных закупок возложен на Бюро федеральных закупок, а межминистерскую закупочную политику координирует межведомственный Совет по регулированию федеральных закупок.
Система госзакупок США включает около 100 федеральных ведомств, представляющих государственный, хозяйственный и научно-технический комплексы. Они ежегодно размещают заказы на товары и услуги непосредственно через центральный федеральный орган управления, собственные ведомственные центры и 12 региональных центров федерального правительства, которые находятся в крупнейших городах страны.
В США законодательно определены полномочия и функции органов, ответственных за информационное обеспечение госзакупок – сбор, обработку и распространение данных по закупкам, формирование и управление информационной базой данных закупок для федеральных нужд и Федерального регистра контрактов. Центр данных по федеральным закупкам регулярно издает руководство по представлению этих данных, где содержится полный перечень отчитывающихся (а также не отчитывающихся) ведомств, необходимые инструкции для узлов сбора данных в каждом ведомстве и разъяснения, какие данные требуются и как часто их надо представлять.
В 1994 году законодательство США было подвергнуто серьезной ревизии как недостаточно отражающее возросшую роль закупок продукции для государственных нужд. Результатом проверки стало появление закона о совершенствовании федеральных приобретений, который повлек за собой модернизацию информационной политики и вопросов формирования и использования информационных ресурсов в системе. Анализу подверглась также организация процедур госзакупок (к 1994 году насчитывалось 889 общих контролирующих законов и правил). Теперь федеральным уполномоченным по госзакупкам предоставлялась большая самостоятельность при выборе форм и методов проведения закупок для нужд государства.
Закон существенно упростил контрактную процедуру для малых закупок и поддержал электронную коммерцию (электронные технологии для деловых действий, включая электронную почту, Интернет, электронные доски объявлений, платежные карты, перевод денежных средств, виртуальный обмен данными и т.д.). Новый закон упразднял бумажный документооборот и ведение записей относительно подрядных закупок на суммы менее 100 тыс. долл., что позволило применить упрощенную процедуру закупок по отношению к 45 тыс. сделок на сумму 3 млрд. долл. ежегодно.
Сегодня каждое федеральное ведомство США обязано формировать и поддерживать компьютерную базу данных, содержащую несекретные сведения по всем контрактам единичной стоимостью свыше 25 тыс. долл. за пять последних финансовых лет. Все ведомства должны направлять указанную информацию в Центральную информационную систему федеральных закупок. Для предоставления сведений по контрактам федеральные ведомства используют стандартные формы документов и унифицированные форматы данных. В дополнение к представленному перечню, ведомства должны в электронном виде хранить данные, идентифицирующие субконтракты по контрактам на общую сумму от 5 млн. долл.
Информационная система федеральных закупок обеспечивает учет сведений по 400–500 тыс. контрактов единичной стоимостью более 25 тыс. долл. и 17 млн. контрактов малой единичной стоимости, ежегодно заключаемых федеральными ведомствами на общую сумму порядка 200 млрд. долл. Центральная информационная система федеральных закупок является источником консолидированной информации о госзакупках.
Данные, содержащиеся в Центральной информационной системе федеральных закупок, используются в качестве основы для формирования периодических и специальных отчетов Президенту, Конгрессу и бюджетному управлению США, а также предоставляются федеральным ведомствам, деловым кругам и общественности. Центральная информационная система ежегодно подготавливает и издает отчет. За дополнительную плату составляются отчеты по индивидуальным запросам любых потребителей. При необходимости специалист Центральной информационной системы поможет клиенту в разработке требуемой структуры отчета. Срок подготовки документа – пять-семь рабочих дней. Стоимость специального поиска в основном банке данных по одному году составляет приблизительно 400 долл., сведения по каждому дополнительному году – еще 100 долл.
Электронные торги в США
Цель внедрения электронных торгов при федеральных закупках – не только автоматизация как таковая, но и снижение затрат на выполнение закупочных процедур, а также резкое сокращение сроков проведения этих операций. Масштабы электронных торгов при федеральных закупках в США пока относительно невелики по сравнению с их применением при сделках между коммерческими фирмами. Электронные торги в основном используются для закупок по упрощенным процедурам по контрактам стоимостью до 100 тыс. долл. Это обусловлено излишне жесткой регламентацией процедур федеральных закупок, которая адекватна документообороту на бумажных носителях, но создает определенные сложности при электронных торгах.
Информационные ресурсы обеспечивают реализацию принципов публичности, равноправия и открытого доступа к информации по заключенным контрактам. В соответствии с требованиями законодательства эти сведения публикуются на едином открытом правительственном портале. Электронная версия Федерального регистра контрактов также размещена в Интернете.
Основное достоинство американской информационной системы федеральных закупок заключается в том, что она обеспечивает высокую оперативность и точность предоставления данных о положении в области контрактов на закупки для государственных нужд всем заинтересованным лицам и структурам. Система позволяет получить сведения по федеральным закупкам по различным критериям: по годам, ведомствам, контракторам и т.п.
Европейская система госзакупок
Опыт США был использован и при создании единой системы закупок Европейского союза и отражении ее в надгосударственном законодательстве ЕС. Ее основными целями являются:
* оптимизация закупок для государственных нужд при минимизации расходов;
* обеспечение равных условий конкуренции при заключении контракта, в том числе обеспечение равноправной конкуренции на национальных рынках и в целом на рынке ЕС;
* соблюдение требования публичности;
* содействие честному и открытому бизнесу;
* помощь малым и средним предприятиям в получении правительственных заказов.
В европейской закупочной практике существует уже устоявшаяся система базовых принципов:
* прозрачность: открытость и доступность информации о закупках;
* подотчетность и соблюдение процедур: четкое следование закупочным процедурам при государственном и общественном контроле;
* открытая и эффективная конкуренция: недопущение дискриминации;
* справедливость: равные возможности для всех участников закупок.
Эти принципы легли в основу законодательства во многих странах и закреплены рядом международных документов, в частности многосторонним соглашением о государственных закупках в рамках Всемирной торговой организации. Однако создание наднационального законодательства по этим вопросам сложнее, чем в США, из-за различий в законодательствах стран ЕС.
Основные информационные ресурсы, обеспечивающие процесс закупок и содержащие сведения о заключенных контрактах стран-членов ЕС, включают все сведения, которые касаются предложений о закупках. Они обязательно должны публиковаться в "Официальном журнале ЕС". Бумажная версия этого издания была упразднена в 1998 году, теперь официальной является электронная база данных "Ежедневный электронный тендер" (Tender Electronics Daily, TED). База данных TED доступна по адресу http://ted.europa.eu. Она ежедневно пополняется 500–750 новыми объявлениями и также содержит некоторые сведения о заключенных контрактах. Более полные данные о контрактах и поставщиках представлены в национальных информационных системах стран, входящих в ЕС; кроме того, существует более 200 информационных центров, оказывающих справочные и консультационные услуги участникам госзакупок.
Европейские модели госзакупок
В странах ЕС доминируют две модели организации закупочной деятельности: распределенная (децентрализованная) и централизованная. При распределенной модели каждое подразделение компании (департаменты, министерства и т.д.) проводит необходимые закупки самостоятельно. Централизованная модель предусматривает создание своеобразного закупочного центра, куда стекаются заявки на закупки от подразделений. В предельном случае централизации формируется специальное ведомство, отвечающее за все госзакупки. Плюсы и минусы обеих схем очевидны: распределенная модель весьма гибка, однако более затратна. Централизованная модель, обеспечивая низкие цены за счет крупнооптовых закупок, менее мобильна и не всегда учитывает нюансы в заявках на приобретение необходимых товаров и услуг.
В ЕС наиболее эффективным оказывается комбинирование моделей, когда, например, общее руководство закупочной деятельностью (разработка нормативно-правовой базы, планирование, контроль и координация) осуществляет министерство финансов или экономики, в частности путем формирования бюджета, а конкретные закупки проводятся специализированными закупочными структурами (отделами). Именно такую структуру имеет система государственных закупок в Великобритании, где помимо главного координирующего ведомства – Казначейства – действуют специализированные отраслевые закупочные службы, такие как Служба закупок для системы национального здравоохранения (National Health Service Supplies).
В ЕС, как и в подавляющем большинстве развитых стран, в основе государственных закупок лежат тендеры. Правила закупок, главным методом которых являются конкурсные процедуры, ООН и ВТО рекомендуют для всех своих членов. Комиссия ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) даже предложила типовой закон о закупках товаров (работ) и услуг, являющийся образцом и возможным базисом для законодательства по госзакупкам. Требования по закупкам к странам-членам ВТО зафиксированы в многостороннем соглашении о государственных закупках в рамках ВТО. Закупочная деятельность стран ЕС регламентируется соответствующими директивами Евросоюза.
В европейских странах предметы госзакупок принято подразделять на товары, работы и услуги. Законодательное регулирование различных категорий закупок обычно различается, причем в первую очередь это касается используемых тендерных процедур и способов определения победителей.
Помимо открытых и закрытых одно- и двухэтапных конкурсов, методов запроса котировок и закупки у единственного источника, хорошо знакомых по отечественной практике госзакупок, в некоторых странах используют также методы запроса предложений и конкурентных переговоров. Запросы предложений направляются не менее чем трем поставщикам. Заказчик (закупающая организация) устанавливает критерии для оценки предложений, их относительное значение и порядок применения при оценке. Данные критерии касаются управленческой и технической компетентности поставщика, эффективности представленного им предложения с точки зрения решения поставленной задачи, а также его цены, включая расходы на эксплуатацию, обслуживание и ремонт. В данной ситуации допустимо проведение переговоров, запрос или разрешение заказчиком пересмотра предложений. Переговоры носят конфиденциальный характер, и возможность участвовать в них предоставляется всем претендентам, которые внесли предложения и их не отклонили. Затем заказчик предлагает поставщикам представить к определенной дате свои окончательные варианты, из которых и выбирается наилучший.
В некоторых странах ЕС местным поставщикам и подрядчикам при госзакупках предоставляются различного рода преференции, обычно на уровне 5–10% от цены при конкурсных процедурах. Однако встречаются и исключения: например, в Венгрии уровень преференций в течение определенного периода составлял 20%. В некоторых странах часть государственного заказа резервируется для определенных категорий поставщиков, в частности – для малого бизнеса. Иногда с этой же целью крупные лоты умышленно делят на более мелкие.
Помимо специальных ограничений доступа иностранных поставщиков к госзаказам, все чаще используются менее явные способы, такие как таможенные пошлины и нетарифные ограничения (стандарты, сертификаты, лицензии и т.п.). Сейчас эта практика, во многом благодаря ВТО и другим международным организациям, постепенно сокращается, но полностью отойдут от нее еще не скоро.
Опыт Германии
Германии, которая обязана соблюдать все законодательные положения ЕС, удалось сравнительно легко адаптировать свое законодательство в сфере размещения государственных заказов к требованиям Евросоюза, поскольку они позволяют рационально расходовать государственные средства. Европейское законодательство в сфере государственных закупок нашло отражение в разделе закона ФРГ о недопустимости ограничения конкуренции (антимонопольное законодательство) – это соответствует положениям проекта европейской Конституции, где удовлетворение государственных нужд рассматривается в контексте принципов рыночной экономики.
Система контроля процедуры госзакупок, действующая в Германии, отвечает требованиям ЕС, но имеет определенную специфику. В сферу ее действия попадают все организации, приравненные к государственным заказчикам в соответствии с дефиницией Евросоюза. Таким образом, госзаказчиком считается и целый ряд частных структур. Система контроля включает в себя две инстанции: апелляционную (в форме независимого учреждения) и судебную.
Возможность оспаривать решение о размещении госзаказа в суде стала в Германии успешным нововведением. Постановления, выносимые обеими инстанциями, публикуются и служат дальнейшему развитию права в сфере госзакупок. Поскольку законом для этих инстанций установлен ускоренный порядок рассмотрения жалоб на действия заказчика, обжалование не приводит к задержке инвестирования средств.
Процесс закупок для удовлетворения государственных нужд в стране децентрализован. Федеральные, региональные и местные органы власти, а также частные структуры, работающие в секторах жизнеобеспечения, размещают заявки, руководствуясь положениями существующего законодательства и под собственную ответственность. Здесь до сих пор действует раздельная система правил размещения государственных заказов: выше и ниже пороговых величин (в денежном измерении), предусмотренных в соответствующих директивах ЕС. В частности, используется разный порядок контроля и обжалования действий заказчика.
Работа по совершенствованию процесса государственных закупок ведется под руководством федерального министерства экономики, которому удалось организовать постоянный и плодотворный обмен мнениями между участниками процесса и добиться общего подхода и понимания положений нормативных актов; на регулярной основе подготавливаются предложения и поправки.
Кроме того, в Германии давно и успешно действует общественная организация экспертов и ученых "Форум госзаказа", в рамках которой происходит обмен мнениями, формируется отношение к новым явлениям в сфере госзакупок внутри страны и за рубежом. Точка зрения специалистов и ученых, сформулированная в рабочих органах форума, регулярно доводится до сведения правительства. Форум ежегодно присуждает премию за лучшую научную работу в сфере государственных закупок (Public Procurement Award).
В Германии нередки случаи, когда заказчики путем "творческого" толкования отдельных положений законодательства о госзакупках пытаются уйти из его сферы действия, а значит, и от дополнительных обязательств. Некоторые потенциальные подрядчики не брезгуют использовать приемы недобросовестной конкуренции вплоть до попыток подкупа представителей заказчика. Поэтому в государственных учреждениях практикуется назначение независимых лиц (в связи с невозможностью их уволить), ответственных за размещение государственных заказов. Работа этих чиновников контролируется вышестоящими органами надзора и Счетной палатой. Один из важнейших вопросов – сможет ли внедрение так называемых систем обеспечения качества у госзаказчика и подрядчиков помочь в борьбе с коррупцией или придется переходить к составлению "черных списков".
Электронные госзакупки
Практически все развитые страны уже сделали определенные шаги в направлении перехода к электронным госзакупкам. В то же время, говоря об электронной поддержке последующих стадий проведения конкурса, нельзя не отметить, что достигнутые здесь результаты пока имеют весьма широкий разброс. Так, в Мексике в 2005 году около 50% госзакупок полностью реализовано по электронным каналам, в Германии — менее 5%. Дальше других в области электронных конкурсных торгов для государственных нужд ушли Австралия (www.apcc.gov.au), Канада (contractscanada.gc.ca), Мексика, Дания и США.
В каждой из стран-лидеров был открыт национальный сервер госторгов, что позволило консолидировать всю относящуюся к госзакупкам информацию: от регламентирующих нормативно-правовых актов и обзоров рынка до конкретных извещений о конкурсах и сведений о госзакупщиках и поставщиках. В то же время, несмотря на общие черты, ни одна из стран-лидеров не пошла по пути заимствования. Были созданы самостоятельные национальные системы электронных госзакупок, во многом отличающиеся и в плане алгоритмов, и в плане общего дизайна. Причина здесь прежде всего в специфике национальных законодательств в области госзакупок, а также в нежелании делать весьма существенный компонент национальной экономики зависимым от внешних факторов [1].
Система контрактных отношений и договоров МО США
Главное направление совершенствования контрактной деятельности МО США – максимальное расширение конкуренции между фирмами в получении и выполнении контрактов. Конгресс США при принятии Закона о конкурсном контрактировании 1983 года требовал ежегодного повышения объема конкурсных контрактов на 5% с тем, чтобы их уровень достиг в перспективе 70%. Данное требование было практически выполнено к концу 20 века.
Закон о конкурсном контрактировании 1983 года делит все контракты на конкурсные и бесконкурсные (т.е. путем переговоров с единственным подрядчиком). Выделяют три метода конкурсного (конкурентного) выбора подрядчика, в основе которых лежат критерии цены, суммарных затрат и комплекс других факторов.
Первый вид конкурса – так называемые "открытые торги", когда при выборе подрядчика на поставки вполне определенного изделия (с точно установленными характеристиками) предпочтение отдается тому претенденту, который предложит минимальную цену. Второй вид конкурса проводится, когда предстоит выбор среди однородных изделий, но с разными характеристиками и различной стоимости. В этом случае учитывается как цена изделия, так и затраты при его использовании. Предпочтение получает подрядчик, чье изделие обеспечивает заказчику минимальные суммарные затраты. Многофакторные конкурсы применяются, когда заказчик еще точно не может определить технические характеристики изделия (или объем и рамки работ), например, если предстоит использовать новую технику, принять рискованные решения и т.п.
Выдача бесконкурсного контракта (путем переговоров с единственным подрядчиком) разрешается законом 1983 года лишь в следующих случаях: чрезвычайная срочность; особая секретность; техническая сложность, принципиальное наличие лишь одного подрядчика, способного выполнить данный заказ; создание или поддержание уникального производства; развитие работ по ранее заключенному контракту.
Дублирующие (конкурентные) контракты не получили широкого распространения, так как они не всегда обеспечивают желаемый экономический эффект. В начале 1980-х годов дублирующее производство велось не более чем в 30 случаях с суммарным объемом около 2 млрд. долл. (около 5% объема закупок ВиВТ). К началу 21 века подобная практика перестала применяться.
Роль аттестованных дистрибьюторов при обеспечении качества поставок
В современных условиях возрастает значение надежных, аттестованных дистрибьюторов как гарантов поставок качественной продукции и по линии госзакупок, и по линии снабжения оборонных ведомств. Лучший пример – опыт США последних лет. В этой стране дистрибьюторы являются неотъемлемым элементом экономической системы, ряд предприятий просто не поставляют продукцию иначе как через свою дистрибьюторскую сеть, другие работают с непосредственными потребителями в основном только при крупных и регулярных поставках (см. таблицу).
Примерно с 1984 года проводились различные программы повышения конкурентоспособности США на мировом рынке за счет передачи в гражданский сектор перспективных для освоения здесь военных технологий или коммерциализации полученных в рамках финансируемых государством. Уже тогда в некритических изделиях вооружений и военной техники (В и ВТ) начали применяться ИС гражданского назначения. Но "святым" оставался принцип работы оборонных ведомств либо непосредственно с производителями, либо с их аттестованными дистрибьюторами.
В середине 1990-х годов, после распада СССР, администрация Б.Клинтона выступила с инициативой закупать все типы компонентов, имеющихся в свободной продаже. Администрация Дж.Буша-младшего продолжила эту практику. В результате Пентагон начал вести дела с быстро возникшими и размножившимися малыми брокерами компонентов, предлагавших дешевую продукцию, включая микросхемы. Таким способом федеральные власти подталкивали вооруженные силы к поощрению поставщиков, квалифицировавшихся как "неимущие".
Кроме того, МО США законодательно обязали осуществлять не менее 22% закупок у малых подрядчиков, включая фирмы, руководимые женщинами, ветеранами вооруженных сил и представителями этнических меньшинств. Эти "позитивные действия", направленные на поддержку "малоимущего" бизнеса, представляют все возрастающую угрозу ВС США. В 1994 году Конгресс перестал требовать от правительственных подрядчиков гарантий того, что они являются либо оригинальными изготовителями, либо авторизованными дистрибьюторами. Брокеру достаточно зарегистрироваться и получить код подрядчика, при этом контроль за ним практически отсутствует. Последствия не заставили себя ждать.
Сегодня американские ВС сталкиваются с угрозой потенциального фатального отказа оборудования и иностранного шпионажа из-за контрафактных электронных компонентов. Поддельные ИС, компоненты, выпаянные из старых блоков и перемаркированные, чуть ли не с сельских базаров КНР идут потоком к сомнительным брокерам в США, а от них попадают в сложные изделия В и ВТ. Хоть официальные представители Пентагона и стремятся преуменьшить опасность, но правительственные документы, а также интервью с инсайдерами говорят о серьезности положения. Например, в ноябре 2005 года в ходе выполнения конфиденциальной программы Пентагона в продукции корпорации BAE Systems – одной из крупнейших компаний военно-промышленного и аэрокосмического комплекса США – начались эксплуатационные отказы [2]. Они были вызваны применением фальсифицированных ИС. Компания не распространяла официальной информации, однако по данным, выявившимся в рамках программмы обмена информацией между государственными учреждениями и промышленностью (Government-Industry Data Exchange Program – GIDEP), выяснилось, что по меньшей мере две партии ИС компании Maxim никогда таковой не отгружались.
Еще один случай произошел в январе 2008 года, когда на базе ВВС "Робинс" (близ Уорнер-Робинз, шт. Джорджия) при ремонтных работах в бортовом компьютере одного из истребителей F-15 была обнаружена фальсифицированная ИС под маркой фирмы Xicor (филиал корпорации Intersil). Управление специальных расследований ВВС (Air Force Office of Special Investigations) подтвердило, что управление поставками 409 эскадрильи обнаружило четыре таких ИС.
Помимо контрафактных электронных компонентов, проблему создают и закупки оборудования. За последние четыре года сухопутные войска, ВВС, ВМФ и корпус морской пехоты США приобрели сотни контрафактных маршрутизаторов под маркой Cisco Systems, сделанных в Китае. Эти подделки не просто могут приводить к сбоям в работе коммуникационных сетей, но и использоваться для задач шпионажа. Министерство юстиции США по данному факту возбудило уголовное преследование руководителей одной из техасских дистрибьюторских фирм. В 2007 году аналогичные обвинения были предъявлены еще одной дистрибьюторской фирме из штата Вашингтон, также поставившей военным десятки фальсифицированных маршрутизаторов. Всего было обнаружено более 400 фальсифицированных маршрутизаторов. Управление директора национального разведывательного совета заявило: "контрафактные продукты причастны к аварийным отказам критически важных сетей, они могут также служить "черным ходом", позволяющим (хакерам, ворам и шпионам) обойти средства безопасности сети и получить доступ к уязвимым данным. В представленном недавно 50-страничном докладе ФБР также подтверждается, что упомянутые маршрутизаторы могут позволить китайским шпионам "… получить доступ к защищенным системам".
Разумеется, достаточно трудно определить вклад фальсифицированных компонентов в аварии гражданских самолетов и ракет. По данным руководства программы по изучению старения летательных аппаратов (Aging Aircraft Program) Командования авиационных систем ВМС (Naval Air Systems Command), по состоянию на середину 2008 года до 15% всех запасных частей и ИС для замены, закупаемых Пентагоном, являются контрафактными. В результате регулярные эксплуатационные отказы происходят регулярно и почти в каждой системе вооружений. Отметим, что Пентагон ежегодно тратит около 3,5 млрд. долл. на ИС, многие из которых предназначены для самолетов или кораблей, эксплуатирующихся 10 или 20 лет.
Большая часть контрафакта производится во внутренних районах КНР. Журнал BusinessWeek отследил путь контрафактных компонентов, использовавшихся в аппаратуре BAE Systems Electronics & Integrated Solutions (подразделение BAE Systems с оборотом в 15 млрд. долл.) до торговцев в Шеньжене (в данном случае – до компании Guiyu Electronics). Торговцы обычно приобретают товар на складах переработанных ИС (например, извлеченные из плат старых ПК). Один из таких складов – Jinlong Electronics Trade Center.
В рекламе Jinlong Electronics значится, что компания продает "военную" электронику. Но работники этой фирмы стирают гражданскую маркировку и заменяют ее на военную. Это подтверждает даже владелец комании. Фактически это 100%-ный фальсификат, так как ИС берутся из компьютерных плат 1980-х и 1990-х годов, в то время как потребители предъявляют спрос на изделия, выпущенные после 2000 года.
В конфиденциальном докладе BAE Systems Electronics & Integrated Solutions администрации GIDEP сообщила, что за последние три года у нее было 45 инцидентов, связанных с контрафактом. Руководители промышленных фирм отмечают, что такие показатели могут отражать или откровенность BAE, или ее политику агрессивных закупок дешевых китайских ИС. Министерство юстиции осуществляет расследование практики закупок электронных компонентов этой компанией. В отчете утверждается, что фирма предпринимала попытки выявить происхождение компонентов, получаемых через цепочку поставок, но делала это недостаточно тщательно и не проверяла сертификаты происхождения, предоставлявшиеся дистрибьюторами. Также утверждается, что только "малый процент" этих комплектующих оказался контрафактом. Сейчас корпорация ограничила свои закупки подлинными изготовителями ИС и проверенными дистрибьюторами, "за исключением очень ограниченных случаев, таких как необходимость в редких компонентах".
Пример BAE не уникален. Другие подрядчики Пентагона также сообщили администрации GIDEP о контрафактных ИС. В их числе оказались корпорации Boeing Satellite Systems, Raytheon Missile Systems, Northrop Grumman Navigation Systems и Lockheed Martin Missiles & Fire Control.
Откуда взялись эти напасти? Известные изготовители и хорошо зарекомендовавшие себя дистрибьюторы, некоторые из которых приобрели право на изготовление устаревших ИС, работают, исходя из нормы прибыли в 10–30%. Более мелкие брокеры довольствуются намного меньшими прибылями. Их число быстро выросло после решения Конгресса США в 1994 году. Сегодня в Штатах действуют сотни брокеров "кухонного стола" – некоторые располагают свой офис в подвале, некоторые – во второй спальне. Анализа базы данных контрактных подрядчиков, проведенный BusinessWeek, показал, что как минимум 24 активных брокера в качестве рабочего места указали постоянное место жительства. Некоторые из них выиграли контракты на поставку ИС для "критических применений", которые Пентагон определяет как "существенно важные для рабочих характеристик систем вооружений… или для технического персонала". Во многих случаях эти предприниматели на web-сайтах типа brokerforum.net и netcomponents.com устанавливают контакты с торговцами в Шеньжене и Гуи (Guiyu). Товары из этих источников брокеры продают или напрямую на склады Пентагона, или через поставщиков военным подрядчикам, таким как BAE Systems.
Характерный пример: 40-летняя женщина зарегистрировала на домашний адрес фирму IT Enterprise, в которой кроме нее работает ее мать. У нее нет даже законченного среднего образования, она ничего не знает ни о электронике, ни о системах вооружений и компонентах для них. Тем не менее, начиная с 2004 года эта фирма выиграла контрактов на 2,7 млн. долл. Все поставляемые Пентагону компоненты она находила в Google и закупала по низким ценам на различных web-сайтах. После того, как проведенное в сентябре 2008 года расследование выявило, что именно IT Enterprise поставила контрафактные транзисторы для истребителей Harrier Корпуса морской пехоты, эта компания была лишена права торговать компонентами. Заметим, только на три года.
Подобные сомнительные брокеры продолжают вести бизнес – МО США обязано им 22 процентами. По мнению руководства управления обеспечения качества НАСА "…очевидно, что отчет GIDEP – это только верхушка айсберга". [3].
Все вышеизложенное говорит о все возрастающей важности роли "добропорядочных" дистрибьюторов и обеспечении ими определенных правил работы в условиях современного рынка государственных и военных закупок. Ведь значительная часть производителей электронных компонентов не занимается реализацией своей продукции. Например, компания Intel в принципе не выпускает продукцию класса military или space. Это отнюдь не означает, что ее изделия не соответствуют требованиям, предъявляемым к данным классам ИС. Но Intel официально направляет всех потребителей, которым нужны сертификаты соответствия специальным требованиям, к своим авторизованным дистрибьюторам – компаниям Arrow, Avnet Electronics, Bell Microproducts, Digi-Key и Rochester Electronics. И уже дистрибьюторы при необходимости организуют и проводят необходимые сертификационные испытания.
С другой стороны, изготовителям комплектного оборудования (OEM), контрактным изготовителям электроники (CEM), поставщикам услуг по производству электроники (EMS), изготовителям оригинального оборудования (ODM) удобнее работать с дистрибьюторами, так как они способны в одном месте предоставить потенциальному заказчику широкий выбор возможностей, гарантировать качество поставляемой продукции (так как они работают с проверенными поставщиками) и оказать дополнительные услуги. Изготовителям ИС также выгодно наличие дистрибьюторов, позволяющих им экономить на развитии собственной сбытовой сети и, в определенной мере, делить риски вывода на рынок новой продукции.
Важность роли дистрибьюторов подтверждают экономические показатели их деятельности, которые мы рассмотрим в следующей части нашего исследования. Здесь же отметим, что обеспечение качества поставляемых электронных компонентов, воздвижение непроходимых барьеров для контрафакта, выявление аппаратно-программных закладок в ИС неразрывно связанно с проблемами национальной безопасности. Опыт США в вовлечении в столь профессиональную сферу, как поставки электроники для критически важных задач, "малоимущих" слоев наглядно показал, что последствия непродуманной политики в этой области неизбежно влекут угрозы для безопасности страны. С другой стороны, без развитой системы дистрибуции не может существовать ни одна экономическая система мира (см. рис.). Но этому вопросу посвящена следующая часть нашей работы.
Если преломлять ситуацию на российскую реальность, надо отметить, что нашей стране необходима продуманная и управляемая система дистрибуции электронных компонентов, обеспечивающая комплектование работ в рамках государственных заказов. Анализ мирового опыта однозначно показывает, что дистрибьютерская система поставок электронных компонентов, как импортных, так и отечественных, – необходимое и безальтернативное условие эффективной работы промышленности. Но такая система должна опираться на продуманную нормативно-законодательную базу. Соответсвенно, закупка электронных компонентов должна вестись через надежных, аттестованных отечественных дистрибьюторов, имеющих многолетний опыт работы и находящихся в постоянном взаимодействии с МО РФ. Собственно, так и строится дистрибуция электронных компонентов военного и специального назначения во всем мире. Но об этом читайте в следующем номере.
Продолжение следует.
Литература
1. Кузнецов К. Настольная книга поставщика и закупщика. – Альпина Паблишер, 2003.
2. Brian Grow, Chi-Chu Tschang, Cliff Edwards and Brian Burnsed. Dangerous Fakes. – Business Week, October 2, 2008.
3. US Military Faces New Threat: Counterfeit Parts. – theTrumpet.com, October 14, 2008.
--
[1] Federal Acquisition Regulations (FAR) – "Правила закупок для федеральных нужд" – свод законодательных и подзаконных актов, регулирующий механизм осуществления госзакупок в США, принят в 1984 г.
[2] Defense Federal Acquisition Regulations-Supplement, DFARS.
General Services Administration (GSA) – Администрация общих служб, независимое федеральное ведомство, созданное в 1949 г. и осуществляющее административно-хозяйственное руководство всей системой материального обеспечения органов исполнительной власти в центре и на местах
Office of Federal Procurement Policy – Бюро федеральных закупок, подразделение Административно-бюджетного управления (в составе Исполнительного управления при президенте). В его задачи входит повышение эффективности закупок, производимых федеральными ведомствами и получателями федеральных субсидий, разработка правил и процедуры таких закупок. Отвечает за все виды закупок, кроме сделок по недвижимости. Создано в 1972 г.
Federal Acquisition Regulatory Council – Межведомственный Совет по регулированию федеральных закупок, на который и возложена разработка согласованной государственной политики в данной области, создан в 1988 г.
Отзывы читателей
