eng
Выпуск #6/2021
Ю. Ковалевский
ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ЗАКУПОК ЗАСЕДАНИЕ СЕКЦИИ ПО ВОЕННО-ПРОМЫШЛЕННОЙ ПОЛИТИКЕ И БЮДЖЕТУ ЭКСПЕРТНОГО СОВЕТА ПРИ КОМИТЕТЕ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ПО ОБОРОНЕ И БЕЗОПАСНОСТИ
ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ЗАКУПОК ЗАСЕДАНИЕ СЕКЦИИ ПО ВОЕННО-ПРОМЫШЛЕННОЙ ПОЛИТИКЕ И БЮДЖЕТУ ЭКСПЕРТНОГО СОВЕТА ПРИ КОМИТЕТЕ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ПО ОБОРОНЕ И БЕЗОПАСНОСТИ
Просмотры: 766
DOI: 10.22184/1992-4178.2021.207.6.36.38
Пути совершенствования законодательства в сфере закупок
Заседание Секции по военно-промышленной политике и бюджету
Экспертного совета при Комитете Совета Федерации по обороне и безопасности
Ю. Ковалевский
2 июня 2021 года состоялось заседание Секции по военно-промышленной политике и бюджету Экспертного совета при Комитете Совета Федерации по обороне и безопасности на тему «Состояние, проблемы, пути совершенствования законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных, муниципальных нужд и о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
Заседание проводил руководитель Секции, первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности С. А. Мартынов. В начале мероприятия, рассказав о деятельности по осуществлению мониторинга правоприменения законодательства о государственных закупках, он обозначил в качестве одного из основных вопросов для обсуждения проблему обеспечения качества товаров, работ и услуг при производстве ВВСТ с учетом того, что при выборе поставщика на практике ключевым фактором оказывается наименьшая цена контракта. При этом было подчеркнуто, что предложения по внесению изменений в законодательство о закупках должны носить взвешенный характер, направленный на достижение «золотой середины», обеспечивающей эффективную работу как промышленности, так и контролирующих органов.
Основной доклад мероприятия был представлен Т. П. Демидовой, директором Департамента бюджетной политики в сфере контрактной системы Министерства финансов РФ. Она выразила надежду, что оптимизационный закон, проект которого был внесен Минфином России в январе этого года, будет принят в окончательном чтении до завершения весенней сессии Государственной Думы. Данный законопроект, по словам Т. П. Демидовой, вносит кардинальные изменения в систему закупок. В частности, он предусматривает максимально возможную автоматизацию процедур, в том числе закрытых, и широкое применение электронного документооборота. При проведении открытых процедур весь документооборот выполняется в электронной форме, при этом автоматизируется не только подготовка проекта контракта, формирование заявки и последующие действия по заключению контракта, но и подготовка и обмен документами при приемке, а также в рамках осуществления претензионной работы.
Законопроектом увеличивается срок действия согласования проведения закрытых процедур, что позволит более качественно прорабатывать описание объекта закупки.
Устраняется необходимость в предоставлении документов, содержащих информацию, которая может быть получена в электронном виде из таких источников, как, например, Единый реестр участников закупок.
Также законопроектом предусмотрено введение механизма универсальной стоимостной предквалификации поставщиков (исполнителей, подрядчиков): при цене контракта более 20 млн руб. участником закупки может быть только та организация, которая обладает успешным опытом выполнения контрактов либо договоров в соответствии с Федеральным законом № 223-ФЗ в объеме не менее 20% от объявленной цены контракта, что гарантирует участие в соответствующих закупочных процедурах только опытных поставщиков.
Т. П. Демидова сообщила также, что при разработке законопроекта учитывались требования Договора о Евразийском экономическом союзе, в том числе в отношении сроков размещения извещения на заключение контрактов. В то же время было отмечено, что в перспективе потребуется внесение изменений в данный договор, поскольку он требует актуализации, в частности, касаемо вопросов перехода на электронный документооборот.
В отношении вносимых поправок в Федеральный закон № 223-ФЗ было указано, что основной их блок связан с поддержкой субъектов малого и среднего предпринимательства. Так, в этом году внесены изменения, устанавливающие закрытый перечень документов, которые могут быть затребованы заказчиком в составе заявок от участников. Внесены акты, расширяющие перечень заказчиков, обязанных осуществлять закупки у субъектов МСП. Кроме того, находящийся в работе проект акта Правительства РФ предусматривает увеличение обязательной доли закупок государственным заказчиком у субъектов МСП с 15 до 30%.
Также было упомянуто о новой норме, действующей с апреля текущего года: возможность выполнения с помощью электронного магазина закупки объемом до 3 млн руб. в месяц без осуществления сложных закупочных процедур.
Заместитель руководителя Секции, директор АНО «Институт стратегий развития» П. А. Верник проинформировал о проведенных Секцией мероприятиях по совершенствованию Федеральных законов № 44-ФЗ и № 223-ФЗ в период с 2013 по 2020 год. Среди наиболее значимых изменений было отмечено увеличение допустимой суммы закупки, осуществляемой у единственного поставщика до 400 тыс. руб. для мелких закупок. При подготовке соответствующего предложения был проведен мониторинг правоприменения данной нормы, который показал, что закрепленная в законодательстве сумма 100 тыс. руб. является недостаточной для осуществления мелких закупок. На сегодняшний день в Федеральном законе № 44-ФЗ допустимая сумма мелких закупок увеличена до 600 тыс. руб.
Далее докладчик перешел к наиболее актуальным вопросам по дальнейшему совершенствованию законодательства с целью повышения качества продукции, работ и услуг. Были приведены результаты опроса Института анализа предприятий и рынков Высшей школы экономики среди заказчиков и поставщиков о причинах неисполнения контрактных (договорных) обязательств, которые показали существенный рост доли респондентов в обеих категориях, подтвердивших наличие проблемы некачественных товаров, работ и услуг, в 2020 году в сравнении с 2017 годом.
Основными причинами сложившейся ситуации были названы практическая невозможность полного описания объекта закупки в ТЗ с учетом всех факторов, влияющих на качество, приоритет минимальной цены над параметрами качества при определении победителя электронного аукциона и количественное преобладание среди видов закупочных процедур электронных аукционов, где конкуренция происходит исключительно по цене.
Подытоживая свое выступление, П. А. Верник озвучил предложения по совершенствованию законодательства для дальнейшего обсуждения с целью преодоления указанных проблем.
Среди них прозвучали предложения о разработке дополнительных требований к достоверности информации о квалификации поставщиков, предоставляемой для проведения электронных аукционов, и о возможности усиления ответственности для недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей).
Директор Департамента планирования и методологии закупок Госкорпорации «Роскосмос» Ю. В. Добродеева в своем выступлении подняла вопрос о важности на законодательном уровне стимулировать создание передовых научных разработок. Сам характер НИОКР предполагает неполноту информации о сроках, необходимости дополнительных исследований и конечных результатах работы на стадии заключения контракта. При этом Федеральным законом № 44-ФЗ вся ответственность за результат НИОКР возлагается на исполнителя, что, в частности, противоречит международной практике. Поэтому для повышения результативности НИОКР необходимо в Федеральном законе № 44-ФЗ предоставить государственным заказчикам право вносить изменения в существенные условия контрактов на выполнение таких работ с целью корректировки их сроков и объемов.
Не менее актуальным вопросом, отметила Ю. В. Добродеева, является устранение препятствий для соблюдения заказчиками установленной законом минимальной доли закупок товаров российского происхождения. Первоочередными мерами в этом направлении могли бы стать наполнение реестров российской продукции актуальной информацией, а также внесение изменений в международные соглашения, условия участия в которых Российской Федерации не позволяет в полной мере обеспечивать приоритет российских товаров при государственных и корпоративных закупках.
Н. А. Кравцова, руководитель Департамента государственных закупок Министерства обороны РФ, отметила, что министерство принимало непосредственное участие в разработке оптимизационного законопроекта и практически все его пожелания были в нем учтены. Также был озвучен тезис о том, что действующее законодательство содержит инструменты для решения ряда проблем, касающихся качества продукции, работ и услуг, однако данными инструментами нужно уметь пользоваться. В частности, оно допускает смещение акцента в сторону качественных показателей относительно ценовых, а Постановление Правительства РФ от 4 февраля 2015 года № 99 позволяет установить дополнительные требования к поставщику при закупках в рамках ГОЗ.
В то же время Н. А. Кравцова согласилась с тем, что проблема качества товаров (работ, услуг) существует, в особенности при закупках, не связанных с ГОЗ, и предквалификация поставщиков, отраженная в оптимизационном законопроекте, может не решить всех проблем, но по крайней мере обеспечит допуск на торги более опытных поставщиков.
В качестве одной из существующих проблем было обозначено то, что отечественные производители недостаточно активны в отношении включения своей продукции в Реестр промышленной продукции, произведенной на территории Российской Федерации, и в совокупности с запретами, установленными Постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2020 года № 616, а также требованиями по соблюдению квот по закупке отечественной продукции в соответствии с Постановлениями Правительства РФ от 3 декабря 2020 года № 2013 и № 2014, это приводит к росту количества несостоявшихся закупок.
В. В. Сторонин, ведущий эксперт Департамента аудита обороны, национальной безопасности и правоохранительной деятельности Счетной палаты Российской Федерации, заметил, что законодательство в сфере закупок должно регламентировать процессы таким образом, чтобы они способствовали развитию экономики предприятий и чтобы предприятия, используя эти процессы, могли нормально функционировать. Однако опыт посещения предприятий показывает, что зачастую излишнее нормативное регулирование создает препятствия для развития производственно-технологической базы и создания качественной продукции. Докладчик подчеркнул необходимость поиска «золотой середины», о которой говорил в своем вступительном слове С. А. Мартынов, и охарактеризовал Секцию как хорошую площадку для решения данной задачи.
В рамках заседания также выступили представители АО «НПО Лавочкина», Госкорпорации «Росатом», АО «Концерн ВКО «Алмаз-Антей», ПАО «Объединенная авиастроительная корпорация», ФАС России.
В целом, участники мероприятия пришли к мнению, что оптимизационный законопроект, подготовленный Минфином России, упростит процедуры закупок и решит ряд проблем в данной сфере, а также поддержали большинство обсуждавшихся на мероприятии предложений по дальнейшему совершенствованию соответствующего законодательства.
По итогам заседания подготовлены рекомендации по совершенствованию законодательства в сфере закупочной деятельности. ●
Заседание Секции по военно-промышленной политике и бюджету
Экспертного совета при Комитете Совета Федерации по обороне и безопасности
Ю. Ковалевский
2 июня 2021 года состоялось заседание Секции по военно-промышленной политике и бюджету Экспертного совета при Комитете Совета Федерации по обороне и безопасности на тему «Состояние, проблемы, пути совершенствования законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных, муниципальных нужд и о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
Заседание проводил руководитель Секции, первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности С. А. Мартынов. В начале мероприятия, рассказав о деятельности по осуществлению мониторинга правоприменения законодательства о государственных закупках, он обозначил в качестве одного из основных вопросов для обсуждения проблему обеспечения качества товаров, работ и услуг при производстве ВВСТ с учетом того, что при выборе поставщика на практике ключевым фактором оказывается наименьшая цена контракта. При этом было подчеркнуто, что предложения по внесению изменений в законодательство о закупках должны носить взвешенный характер, направленный на достижение «золотой середины», обеспечивающей эффективную работу как промышленности, так и контролирующих органов.
Основной доклад мероприятия был представлен Т. П. Демидовой, директором Департамента бюджетной политики в сфере контрактной системы Министерства финансов РФ. Она выразила надежду, что оптимизационный закон, проект которого был внесен Минфином России в январе этого года, будет принят в окончательном чтении до завершения весенней сессии Государственной Думы. Данный законопроект, по словам Т. П. Демидовой, вносит кардинальные изменения в систему закупок. В частности, он предусматривает максимально возможную автоматизацию процедур, в том числе закрытых, и широкое применение электронного документооборота. При проведении открытых процедур весь документооборот выполняется в электронной форме, при этом автоматизируется не только подготовка проекта контракта, формирование заявки и последующие действия по заключению контракта, но и подготовка и обмен документами при приемке, а также в рамках осуществления претензионной работы.
Законопроектом увеличивается срок действия согласования проведения закрытых процедур, что позволит более качественно прорабатывать описание объекта закупки.
Устраняется необходимость в предоставлении документов, содержащих информацию, которая может быть получена в электронном виде из таких источников, как, например, Единый реестр участников закупок.
Также законопроектом предусмотрено введение механизма универсальной стоимостной предквалификации поставщиков (исполнителей, подрядчиков): при цене контракта более 20 млн руб. участником закупки может быть только та организация, которая обладает успешным опытом выполнения контрактов либо договоров в соответствии с Федеральным законом № 223-ФЗ в объеме не менее 20% от объявленной цены контракта, что гарантирует участие в соответствующих закупочных процедурах только опытных поставщиков.
Т. П. Демидова сообщила также, что при разработке законопроекта учитывались требования Договора о Евразийском экономическом союзе, в том числе в отношении сроков размещения извещения на заключение контрактов. В то же время было отмечено, что в перспективе потребуется внесение изменений в данный договор, поскольку он требует актуализации, в частности, касаемо вопросов перехода на электронный документооборот.
В отношении вносимых поправок в Федеральный закон № 223-ФЗ было указано, что основной их блок связан с поддержкой субъектов малого и среднего предпринимательства. Так, в этом году внесены изменения, устанавливающие закрытый перечень документов, которые могут быть затребованы заказчиком в составе заявок от участников. Внесены акты, расширяющие перечень заказчиков, обязанных осуществлять закупки у субъектов МСП. Кроме того, находящийся в работе проект акта Правительства РФ предусматривает увеличение обязательной доли закупок государственным заказчиком у субъектов МСП с 15 до 30%.
Также было упомянуто о новой норме, действующей с апреля текущего года: возможность выполнения с помощью электронного магазина закупки объемом до 3 млн руб. в месяц без осуществления сложных закупочных процедур.
Заместитель руководителя Секции, директор АНО «Институт стратегий развития» П. А. Верник проинформировал о проведенных Секцией мероприятиях по совершенствованию Федеральных законов № 44-ФЗ и № 223-ФЗ в период с 2013 по 2020 год. Среди наиболее значимых изменений было отмечено увеличение допустимой суммы закупки, осуществляемой у единственного поставщика до 400 тыс. руб. для мелких закупок. При подготовке соответствующего предложения был проведен мониторинг правоприменения данной нормы, который показал, что закрепленная в законодательстве сумма 100 тыс. руб. является недостаточной для осуществления мелких закупок. На сегодняшний день в Федеральном законе № 44-ФЗ допустимая сумма мелких закупок увеличена до 600 тыс. руб.
Далее докладчик перешел к наиболее актуальным вопросам по дальнейшему совершенствованию законодательства с целью повышения качества продукции, работ и услуг. Были приведены результаты опроса Института анализа предприятий и рынков Высшей школы экономики среди заказчиков и поставщиков о причинах неисполнения контрактных (договорных) обязательств, которые показали существенный рост доли респондентов в обеих категориях, подтвердивших наличие проблемы некачественных товаров, работ и услуг, в 2020 году в сравнении с 2017 годом.
Основными причинами сложившейся ситуации были названы практическая невозможность полного описания объекта закупки в ТЗ с учетом всех факторов, влияющих на качество, приоритет минимальной цены над параметрами качества при определении победителя электронного аукциона и количественное преобладание среди видов закупочных процедур электронных аукционов, где конкуренция происходит исключительно по цене.
Подытоживая свое выступление, П. А. Верник озвучил предложения по совершенствованию законодательства для дальнейшего обсуждения с целью преодоления указанных проблем.
Среди них прозвучали предложения о разработке дополнительных требований к достоверности информации о квалификации поставщиков, предоставляемой для проведения электронных аукционов, и о возможности усиления ответственности для недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей).
Директор Департамента планирования и методологии закупок Госкорпорации «Роскосмос» Ю. В. Добродеева в своем выступлении подняла вопрос о важности на законодательном уровне стимулировать создание передовых научных разработок. Сам характер НИОКР предполагает неполноту информации о сроках, необходимости дополнительных исследований и конечных результатах работы на стадии заключения контракта. При этом Федеральным законом № 44-ФЗ вся ответственность за результат НИОКР возлагается на исполнителя, что, в частности, противоречит международной практике. Поэтому для повышения результативности НИОКР необходимо в Федеральном законе № 44-ФЗ предоставить государственным заказчикам право вносить изменения в существенные условия контрактов на выполнение таких работ с целью корректировки их сроков и объемов.
Не менее актуальным вопросом, отметила Ю. В. Добродеева, является устранение препятствий для соблюдения заказчиками установленной законом минимальной доли закупок товаров российского происхождения. Первоочередными мерами в этом направлении могли бы стать наполнение реестров российской продукции актуальной информацией, а также внесение изменений в международные соглашения, условия участия в которых Российской Федерации не позволяет в полной мере обеспечивать приоритет российских товаров при государственных и корпоративных закупках.
Н. А. Кравцова, руководитель Департамента государственных закупок Министерства обороны РФ, отметила, что министерство принимало непосредственное участие в разработке оптимизационного законопроекта и практически все его пожелания были в нем учтены. Также был озвучен тезис о том, что действующее законодательство содержит инструменты для решения ряда проблем, касающихся качества продукции, работ и услуг, однако данными инструментами нужно уметь пользоваться. В частности, оно допускает смещение акцента в сторону качественных показателей относительно ценовых, а Постановление Правительства РФ от 4 февраля 2015 года № 99 позволяет установить дополнительные требования к поставщику при закупках в рамках ГОЗ.
В то же время Н. А. Кравцова согласилась с тем, что проблема качества товаров (работ, услуг) существует, в особенности при закупках, не связанных с ГОЗ, и предквалификация поставщиков, отраженная в оптимизационном законопроекте, может не решить всех проблем, но по крайней мере обеспечит допуск на торги более опытных поставщиков.
В качестве одной из существующих проблем было обозначено то, что отечественные производители недостаточно активны в отношении включения своей продукции в Реестр промышленной продукции, произведенной на территории Российской Федерации, и в совокупности с запретами, установленными Постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2020 года № 616, а также требованиями по соблюдению квот по закупке отечественной продукции в соответствии с Постановлениями Правительства РФ от 3 декабря 2020 года № 2013 и № 2014, это приводит к росту количества несостоявшихся закупок.
В. В. Сторонин, ведущий эксперт Департамента аудита обороны, национальной безопасности и правоохранительной деятельности Счетной палаты Российской Федерации, заметил, что законодательство в сфере закупок должно регламентировать процессы таким образом, чтобы они способствовали развитию экономики предприятий и чтобы предприятия, используя эти процессы, могли нормально функционировать. Однако опыт посещения предприятий показывает, что зачастую излишнее нормативное регулирование создает препятствия для развития производственно-технологической базы и создания качественной продукции. Докладчик подчеркнул необходимость поиска «золотой середины», о которой говорил в своем вступительном слове С. А. Мартынов, и охарактеризовал Секцию как хорошую площадку для решения данной задачи.
В рамках заседания также выступили представители АО «НПО Лавочкина», Госкорпорации «Росатом», АО «Концерн ВКО «Алмаз-Антей», ПАО «Объединенная авиастроительная корпорация», ФАС России.
В целом, участники мероприятия пришли к мнению, что оптимизационный законопроект, подготовленный Минфином России, упростит процедуры закупок и решит ряд проблем в данной сфере, а также поддержали большинство обсуждавшихся на мероприятии предложений по дальнейшему совершенствованию соответствующего законодательства.
По итогам заседания подготовлены рекомендации по совершенствованию законодательства в сфере закупочной деятельности. ●
Отзывы читателей
